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Il progetto

Nella geografia migratoria globale, l’Europa ha ormai un ruolo paragonabile all’America settentrionale, per potenziale di attrazione e per consistenza dei flussi su base annua. Secondo le stime prodotte dalle Nazioni Unite, nel periodo 1995-2000 il saldo migratorio complessivo dell’Unione europea era inferiore alla metà di quello statunitense; nel quinquennio successivo, il quadro è clamorosamente cambiato, con la UE (a 25 Stati) che sopravanza, seppure di poco, il gigante nordamericano (1,17 milioni contro 1,16). All’interno del continente europeo, i paesi mediterranei (l’Italia e la Spagna, soprattutto) rappresentano oggi i principali bacini di immigrazione se assumiamo come parametro il saldo migratorio su base annua, e tale primato risulta ancora più marcato se consideriamo i tassi di crescita annua della presenza straniera. A questa straordinaria, impetuosa crescita dell’immigrazione verso l’Europa, e in particolare verso la sua fascia meridionale, non corrisponde una crescita altrettanto significativa nella intensità e soprattutto nella qualità della produzione scientifica, del dibattito pubblico e delle politiche pubbliche. Questa Europa, diventata nel complesso il principale polo migratorio del mondo, si scopre confusa e divisa di fronte all’immigrazione. È raro ormai che, a livello di forze politiche o di soggetti sociali ed economici organizzati, qualcuno sostenga di poterne fare completamente a meno. “Immigrazione zero”, ufficialmente, non è più un’opzione. Ma, al di là di questa soglia minima, iniziano i distinguo. Finora ciascun paese ha cercato soluzioni all’interno della propria cornice nazionale di riferimento, secondo la propria cultura politica e la propria architettura istituzionale. Per alcuni, sarebbe ammissibile, “assorbibile” e, in definitiva, conveniente, solo un’immigrazione selezionata, rigorosamente demand-driven, a contratto, contingentata e temporanea. Altri sostengono che solo meccanismi offer-driven, che offrano pieno accesso al mercato del lavoro e parità di diritti, possono soddisfare i bisogni economici e demografici strutturali e di lunga durata che le dinamiche demografiche endogene delle nostre società non sono più in grado di soddisfare.
Di fronte agli interrogativi fondamentali di qualsiasi politica migratoria - Quanti immigrati? Quali, con quali caratteristiche, quale livello di istruzione, quale appartenenza etnica, nazionale, confessionale? Come (ossia, con quali criteri di selezione, quali procedure di reclutamento, quali diritti e quale status?) - le divisioni rimangono profonde. Sono divisioni che si determinano non solo lungo faglie sociali ed ideologiche, ma che ricalcano anche i confini nazionali, spaccando l’Europa comunitaria in blocchi, divisi da fattori strutturali (collocazione geografica, storia migratoria, profilo demografico, caratteri del tessuto produttivo, cultura politica dominante, tipo di welfare, ecc.) e da circostanze contingenti (maggioranze politiche). Nonostante queste profonde differenze, i paesi che compongono la UE si sono progressivamente ingaggiati, nel corso dell’ultimo decennio, nella elaborazione graduale di una politica migratoria comune, qualificata ufficialmente come “integrata” (comprehensive, ossia non settoriale, ma bilanciata, multidimensionale, ‘olistica’ e coerente). L’impresa è avviata, ma largamente incompiuta, e si scontra oggi con una serie di ostacoli intrinseci che si cerca di superare, principalmente, spostando l’enfasi politica e il baricentro delle priorità verso la cosiddetta “dimensione esterna” della politica migratoria: quella che si impernia sulla cooperazione con i paesi terzi di origine e di transito, la quale, però, non è meno controversa e problematica della dimensione interna da cui la politica migratoria europea prese originariamente le mosse.
L’Asse di ricerca su “politiche migratorie e modelli di società” prende le mosse proprio da una messa a fuoco precisa delle divergenze e degli ostacoli appena ricordati. L’obiettivo è quello di identificare basi più solide per una governance migratoria equilibrata, che sappia far interagire virtuosamente: a) un livello locale, che diventa sempre più decisivo ai fini del governo dei processi di integrazione e delle dinamiche di convivenza tra “diversi”; b) un livello nazionale, che rimane centrale ai fini della definizione delle linee-guida fondamentali della politica migratoria, specialmente con riferimento all’immigrazione per motivi economici; c) un livello europeo, la cui funzione strategica - al di là del terreno strettamente repressivo e di controllo - rimane insufficientemente definita.

Labour migration policies in Europe
Comparing recent developments

During the early 2000s, the European Union as a whole has overtaken the USA, still the largest immigration country worldwide, both in terms of immigrant stocks and flows. This deep transformation in the global migratory geography was not the result of a deliberate strategy but rather an effect of Europe becoming richer, older, wider (with successive enlargement waves), and ever more embedded in a global economy. This complex transformation has left more and more jobs unfilled by natives. As a result, growing numbers of foreign workers were attracted, mostly through irregular channels or via bureaucratic paths not originally conceived for economic immigration (asylum, family migration).

The de facto European re-opening to foreign labour did not take place in the same way and to the same extent in all EU member States. Deep international differences (in the economic structures, political cultures and migratory histories) are at the roots of the emergence of different migratory models. At the cost of losing some national specificity, four main groups of countries can usefully be distinguished:
a) a “conservative” continental bloc, with France, Germany and Benelux still holding to an official doctrine based on the virtual closure to low-skilled immigration (but, especially in Germany, for substantial seasonal work) and on a very narrow and selective opening to high-skilled flows;
b) a “liberal” bloc, with New Labour’s UK and Ireland opting for a strongly innovative and rather technocratic admission policy aimed at enhancing competitiveness through managed migration. The courageous opening to the free mobility of new member states’ nationals in 2004 has been a key component of this model so far;
c) a Mediterranean bloc, with Greece, Italy, Portugal and Spain, responding to analogous challenges (acute ageing, wide underground economy, weak administrations) with similar strategies, based on frequent regularisations of undocumented foreign workers and on attempts to manage low-skilled inflows, also through agreements with sending countries;
d) an Eastern European bloc, probably the most heterogeneous, where a country like Poland (now simultaneously sending, receiving and transit country) coexists with small net receivers like Slovenia. All countries in this bloc, however, are still struggling to reconvert their migration policy apparatuses beyond the formal adaptation to the Schengen/EU acquis.

Neither of these models work in an efficient and sustainable way. France and Germany have growing troubles in denying the existence of a domestic demand for foreign labour also in the lower layers of the labour market and in dealing with a hidden but substantial undocumented foreign population. UK and Ireland are now digesting (with some difficulties) the massive inflow from Eastern Europe, but seem not yet ready for the next waves. Southern European experiments to manage legal migration have so far produced little but ineffective bureaucracies and unattended international agreements. Policy failures, often with dangerous repercussions on public perceptions and on the domestic political game (growing opportunities for populist instrumentalization), are multiplying also in Central and Eastern Europe.

In this context, EU ambitions, grounded in the treaties since Amsterdam (1997), to play an institutional role also in the field of labour migration have so far been frustrated. Apart from some marginal adjustment to common denominators in areas such as family reunion or the status of long-term residents, more ambitious harmonisation projects have stalled, due to the structural differences pointed out above and to the ensuing divergences in national priorities.

The lack of really significant progress at supranational level so far does not rule out the long-term need for a coordinated policy. On the one hand, because individual states have proven their limits in managing flows effectively: delegating to the EU will not be the solution (an increased role of local governments is probably also needed) but certainly a key component of any future strategy. Besides, converging demographic trends in most EU countries (with France as the main exception in the medium term) will probably breed a convergence in immigration policies as well. This will increase the potential for competition, but also for cooperation.

In this context, a comparative assessment of the state and tendencies of European labour migration policies is of key policy relevance. This is the rationale behind this project and the Country papers presented.