Quattro sentieri per una meta comune

Giorgio Benigni
Analista di politica internazionale

Gli oltre tre anni che ci separano dalle ultime elezioni europee del 2019 hanno rappresentato una vera e propria terapia d’urto per le istituzioni comunitarie. Prima la minaccia sovranista, che si temeva montante dopo la Brexit, sventata dal varo della Commissione Von der Leyen, quindi l’annuncio del Green New Deal che ha dato a tutti gli europei, dopo tanto tempo, il senso di una grande sfida comune: essere l’avanguardia mondiale della lotta al cambiamento climatico; poi nel 2020 la crisi del Coronavirus e, dopo le incertezze iniziali, le decisioni comuni sui vaccini e soprattutto sul loro approvvigionamento; ora la minaccia alla sicurezza europea con l’aggressione della Russia all’Ucraina e in questo contesto  la minaccia alla sicurezza energetica e la crisi del gas. Sono tutti grandi fatti che hanno investito in modo prepotente la vita del nostro continente e che hanno altresì reso evidente la necessità di una risposta unita da parte delle istituzioni comunitarie.

Su questi stessi temi si è incentrato il discorso sullo stato dell’Unione pronunciato davanti al Parlamento europeo, dalla Presidente della Commissione lo scorso 14 settembre che ha inoltre fissato un quadro ambizioso di obiettivi e riforme in termini di regolamentazione energetica, di reindustrializzazione tecnologica e approvvigionamento delle materie prime critiche, nonché di difesa e promozione dello stato di diritto. Il tutto nella nuova cornice finanziaria del Next Generation EU un pacchetto da 750 miliardi di euro pensato per stimolare una “ripresa sostenibile, uniforme, inclusiva ed equa”: il più grande pacchetto di sostegno alla crescita mai finanziato dall’UE.

Si coglie però uno scarto tra l’altezza delle ambizioni e l’adeguatezza delle istituzioni e dei meccanismi decisionali chiamati a dare loro concretezza. In modo profondo e oggettivamente irreversibile sta cambiando la mission di questa originalissima invenzione che è l’Unione europea.

Se nella seconda parte del XX secolo la ragione fondatrice del cammino comunitario è stata la costruzione e il mantenimento della pace tra i paesi europei all’indomani della tragedia della Seconda Guerra Mondiale, se dopo la caduta del muro di Berlino questo ha significato costruire la moneta unica per dare maggiore sostanza all’idea di un comune destino ed europeizzare stabilmente la Germania finalmente riunita, oggi, nel contesto di un mondo completamente globalizzato, queste dimensioni autoriferite non possono più apparire sufficienti.

Il cammino comunitario è nato per disinnescare minacce alla sicurezza che venivano dall’interno del nostro continente: due guerre mondiali in poco più di trent’anni; ma non è stato pensato per assicurare i membri da minacce esterne alla comunità, come quelle relative alla sicurezza sanitaria, alla sicurezza militare e alla sicurezza energetica.

E infatti, di fronte a uno shock esterno come il COVID 19, l’Unione europea è apparsa inizialmente incerta e insicura. Solo dopo un certo lasso di tempo - non ininfluente un richiamo esplicito e puntuale del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella – finalmente ha deciso di prendere in mano l’emergenza e sperimentare una politica sanitaria comune. Svolgendo la funzione di compratore unico ha assicurato l’acquisto a prezzi calmierati dei vaccini e, in un lasso di tempo relativamente breve è riuscita a vaccinare quasi tutta la popolazione. Veramente in quel caso l’Unione ha fatto la forza. Di tutti.

Tutto questo non sarebbe stato possibile senza allentare i vincoli di bilancio avviando una politica monetaria espansiva. Determinante è stato il cambio di prospettiva della Germania che ha interpretato la crisi del Coronoavirus in modo completamente opposto a quella della Grecia nel 2010. 

Mentre l’emergenza COVID 19 non era ancora completamente esaurita ecco profilarsi una seconda grave crisi, questa volta inerente l’ambito più politico per definizione, quello della sicurezza militare. Il 24 febbraio 2022 cambia irreversibilmente la politica estera di molti paesi membri nei confronti della Federazione Russa e di conseguenza cambia la politica estera e la politica energetica dell’Europa.

Nell’autunno del 2022 l’Italia e l’Europa sono ancora completamente dentro questo secondo grande shock esterno. In tal caso la risposta politica di condanna e sanzione dell’aggressione russa è stata pronta e univoca unitamente al sostegno al diritto di resistenza, all’integrità territoriale e all’indipendenza dell’Ucraina.

La crisi energetica che ha seguito immediatamente la crisi militare ha però evidenziato da una parte i limiti della strategia del Green New Deal che rischia di essere messo da parte in nome di un ritorno massiccio al carbone, dall’altra la persistenza di strategie energetiche nazionali divergenti e contrastanti.  Emblematico il caso del mercato del gas di Amsterdam, un vero e proprio paradiso della speculazione. A questo si aggiungono le posizioni di alcuni paesi come Germania e Olanda contrarie al price cap sul gas. Si è quindi ben lungi dal possedere una strategia energetica europea a partire dalla considerazione elementare che non esiste una infrastruttura europea del gas naturale.

In successivi appuntamenti, come il Consiglio europeo del 6 ottobre a Praga e del 20-21 ottobre a Bruxelles, sono stati compiuti alcuni passi nella giusta direzione ma i tempi richiedono decisioni ancora più impegnative e coraggiose per assicurare a tutti gli europei un efficace e vantaggioso scudo energetico.

Tutte queste considerazioni fanno capire che siamo davvero di fronte ad una nuova fase. Dopo quella degli albori, che aveva individuato nel carbone e nell’acciaio le risorse da mettere in comune, trasformandole da occasione di conflitto a strumento di cooperazione, dopo quella di Maastricht che in comune ha messo la moneta, assicurando la stabilità e la convergenza di molti dei paesi neo entrati nella UE, ora siamo chiamati a compiere un salto strutturale: mettere in comune non solo gli standard finanziari e produttivi, insomma l’economia, ma unificare le strategie, le visioni, le relazioni internazionali, in una parola: mettere insieme la politica.

Difficile identificare i passi in questo sentiero ancora completamente inesplorato. La straordinarietà degli eventi richiede però una adeguata straordinarietà di interventi. È diffusa la percezione che ci sia bisogno di una iniziativa straordinaria, sia sul piano delle politiche ma anche e soprattutto sul piano delle istituzioni e della vita democratica interna all’Unione.

Il Forum che intende promuovere il CeSPI, come ideale proseguimento del percorso avviato con la Conferenza sul futuro dell’Europa, punta a suscitare un dibattito da condurre senza falsi pudori e in spirito di verità, senza esaltazioni e senza demonizzazioni di sorta, perché scevro da calcoli personali, di fazione o apparato. Uno spazio di riflessione e confronto, una raccolta di analisi, proposte, critiche anche scomode, ma da cui comunque si colga uno spirito costruttivo.

Per facilitare e organizzare al meglio la raccolta dei contributi saranno predisposte, sul modello della Conferenza sul futuro dell’Europa, le seguenti quattro macro aree.

  1.  Democrazia e valori europei, diritti e Stato di diritto, sicurezza;
  2.  Cambiamento climatico, ambiente e salute;
  3.  Rafforzamento economico, giustizia sociale, lavoro ed educazione, sport e trasformazione digitale;
  4.  UE nel mondo.

DEMOCRAZIA e STATO DI DIRITTO

L’Unione europea è una costruzione originalissima, unica nella storia dell’umanità. Il suo diritto si è formato nel tempo attraverso i trattati, attraverso le direttive e i regolamenti adottati congiuntamente dal Parlamento e da Consiglio e ancora tramite la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea che insieme alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, rappresenta quanto di più avanzato la civiltà giuridica abbia prodotto in tema di diritti umani fondamentali e loro tutela. Questo fortissimo tessuto giuridico, frutto di decenni di sedimentazione non è però adeguatamente percepito dall’opinione pubblica. Esiste un problema nella percezione della legittimità democratica delle istituzioni comunitarie anche in ragione di una procedura legislativa che dovrebbe essere maggiormente trasparente e capace di coinvolgere i cittadini. Emblematico a tale proposito il fatto che il Parlamento europeo sia l’unico parlamento del mondo a non avere iniziativa legislativa dotato peraltro di scarsi poteri di indirizzo e sanzione nei confronti della Commissione che, per essere operativa, deve avere il voto favorevole del Parlamento, ma che da questo non può essere sfiduciata.

Negli ultimi anni si sono affacciate diverse ipotesi per avvicinare maggiormente le istituzioni europee ai cittadini. Qui se ne riportano brevemente solo alcune come ad esempio la proposta di avere una legge elettorale unica ed uniforme; la proposta di elezione diretta del presidente della commissione europea; l’unificazione della carica di presidente del consiglio con quella di presidente della Commissione. Altro filone di discussione riguarda il ruolo dei parlamenti nazionali e il loro maggiore coinvolgimento nel lavoro quotidiano delle istituzioni europee: la cosiddetta fase ascendente.

Sono temi su cui già esiste un dibattito ma al cui approfondimento questo forum vorrebbe concorrere in modo puntuale e qualificato. Oltre a queste misure che mirano a promuovere la vita democratica se ne devono elaborare altre finalizzate a salvaguardare lo stato di diritto e i valori fondamentali all'interno dell'UE per cui è assolutamente necessario un costante monitoraggio.

Recenti episodi hanno evidenziato differenti livelli di applicazione della legislazione dell'UE all'interno degli Stati membri dal momento che il primato della legislazione comunitaria su quella nazionale non è un principio riconosciuto da tutti. È ovvio che a queste discrepanze occorre dare una omogeneità: difficile camminare insieme se un certo tipo di diritto soggettivo è riconosciuto in alcuni stati e non in altri.

Vi è infine la questione più politica della riforma dei trattati e del superamento del diritto di veto e quindi del voto all’unanimità per l’adozione del voto a maggioranza. Soluzione guardata con estremo timore dai paesi piccoli. Eppure dovrebbe essere riconosciuto da tutti che, rebus sic stantibus, le istituzioni comunitarie fanno fatica a darsi un indirizzo coerente e unitario. Altra storia se, invece che la riforma dei trattati, maturasse la consapevolezza di una fase completamente nuova dando vita a un movimento per l’elezione di una vera e propria assemblea costituente dell’Unione europea tale da trasformare definitivamente l’attuale statenbund in un vero e proprio bundenstaat.

CAMBIAMENTO CLIMATICO AMBIENTE E SALUTE

Il secondo asse di riflessione riguarda questioni relative alla salute e all’ambiente. Un punto metodologico fondamentale è l’assunzione di una logica di lungo periodo ovvero una prospettiva per molti versi opposta a quella dominante negli ultimi quarant’anni: quella cultura economica del breve periodo incentrata su risultati misurabili di tre mesi in tre mesi e basata esclusivamente sul principio della creazione di valore per gli azionisti e della sua massimizzazione. L’emergenza sanitaria e l’emergenza climatica hanno dimostrato l’insufficienza di questo approccio per i costi sociali sanitari e ambientali che scarica sulla società nel suo insieme. 

Cominciamo dalla prima. La pandemia ha posto il tema di un approccio di lungo periodo alla salute pubblica europea. È diffusa la consapevolezza che quanto avvenuto tra il 2020 e il 2022, visti il volume e la rapidità degli scambi nel mondo, possa ripresentarsi con maggiore regolarità. Non ci si può far trovare impreparati come con il COVID 19. Si parla di una “Unione europea della salute” come di una nuova necessaria dimensione dell’integrazione comunitaria.

La questione della pandemia ha reso palese che la centralizzazione di alcune politiche, come ad esempio quella di approvvigionamento dei vaccini, genera benefici per tutti. Assumere questo approccio in modo sistematico, tende però a andare in contrasto con il principio di sussidiarietà, una delle pietre angolari della costruzione europea. Uno degli obiettivi di questo spazio di confronto, è proprio, alla luce dell’esperienza vissuta, cercare di capire come contemperare e su quali settori e materie, questi due principi evidentemente alternativi: quello della centralizzazione e quello della sussidiarietà.

Unita a questa pista di riflessione vi è poi una seconda che riguarda le debolezze manifestate dal sistema produttivo europeo nella catena della produzione dei prodotti sanitari. Questo ha fatto emergere l’esigenza di una politica industriale europea in ambito sanitario capace di colmare tali lacune mantenendo alti standard di salute a tutti i cittadini.

Una simile logica di lungo periodo va fatta propria anche in tema di ambiente e di contrasto al cambiamento climatico.  Si tratta di dare sostanza agli investimenti previsti dal Next Generation Eu per arrivare davvero alla neutralità climatica nel 2050. Oggi noi sappiamo che la produzione di energia rappresenta oltre il 75 % delle emissioni di gas serra dell’Unione mentre secondo un’altra scala il 40 % dei nostri consumi energetici riguarda gli edifici. 

Nonostante gli sforzi compiuti in questi anni la dipendenza del modello di sviluppo europeo dai combustibili fossili è ancora estremamente elevata. L’Italia e l’Europa sono troppo vulnerabili agli shock di prezzo di queste risorse. Tutto ciò rende ancora più urgente dotarsi di una vera e propria “politica energetica europea” avente come duplice obbiettivo l’autosufficienza energetica e la neutralità climatica.

RAFFORZAMENTO ECONOMICO

Prima la crisi del COVID, ora quella energetica hanno messo gravemente sotto stress le economie e i bilanci dell’Unione. Emergono due questioni principali. La prima, di carattere macroeconomico, riguarda il futuro indirizzo economico e di bilancio dell’Unione. La seconda di carattere microeconomico, riguarda quali settori, quali produzioni, quali servizi dovranno contraddistinguere il tessuto economico e produttivo dell’Unione per i prossimi 30 anni, ovvero in termini da economisti classici: quale posto dovrà avere l’Unione europea nella divisione internazionale del lavoro del XXI secolo.

Ad oggi, 2022, sappiamo che il rapporto debito PIL dell’area euro si attesta poco al di sotto della soglia del 100%. Considerato nel suo insieme non è un numero che prelude a una situazione emergenziale. Solo se considerato relativamente ai paesi più fragili questo può comportare rischi di attacchi speculativi che possono mettere in crisi la tenuta dell’area euro.

È aperto quindi il dibattito sul se e sul come aggiornare i parametri che sono concordati nei trattati. Agli occhi di molti osservatori la nuova strategia europea, Next generation EU, appare come un ritorno alla stagione dell’interventismo pubblico. Se confermato rappresenterebbe il superamento dell’Europa monetarista di Maastricht fondata sulla sacralizzazione dei parametri e sul mantra della concorrenza nonché su una interpretazione burocratico-regolatoria degli aiuti di stato. 

Vi è inoltre la proposta di una “unione dei mercati dei capitali” per favorire le imprese europee, i cui debiti sono fortemente cresciuti con la crisi, a finanziarsi non solo attraverso il sistema bancario ma attraverso altri canali.

Sul piano dell’economia reale le crisi di questi anni hanno evidenziato pesanti lacune nel sistema produttivo europeo, non solo, come si è visto, per le forniture medicali ma ad esempio in settori tecnologicamente avanzati come i semiconduttori. L’interdipendenza economica rischia di farci perdere sovranità tecnologica. Il rafforzamento economico è anche rafforzamento produttivo, nel senso che bisogna riuscire a presidiare tutti i settori strategici senza dover essere costretti a dipendere da fornitori extra UE e dal loro possibile potere di ricatto. In questo senso possono essere riconsiderate alcune strategie di internazionalizzazione delle imprese inaugurate negli ultimi 30 anni, puntando invece ad accorciare le filiere e riportarne il ciclo produttivo in ambito UE.

UE NEL MONDO

Il ritorno della guerra in Europa con il palesarsi di evidenti minacce alla propria sicurezza, ripropone in modo urgente e drammatico il tema della necessità di una difesa comune europea, questione che peraltro si era già palesata nel 2021 al momento del ritiro frettoloso ed unilaterale degli USA dall’Afghanistan. Connesso al tema della difesa comune c’è quello della postura dell’Unione nelle relazioni internazionali. Non esiste difesa comune senza politica estera comune. In questo ambito si è affermato un dibattito che questo Forum vorrebbe approfondire tra il concetto “francese” di “autonomia strategica” e quello “tedesco” di “sovranità strategica”.

Qui basti indicare che il primo, quello francese, ha uno spiccato carattere geopolitico e si concretizza in un progressivo percorso di distinzione tra gli obiettivi strategici dell’Unione europea e quelli della NATO puntando sul fatto che l’elemento di deterrenza nucleare, classicamente imputato agli USA, potrebbe essere sostituito da quello francese.

Per quanto riguarda il concetto di “sovranità strategica” cui si aggiunge anche l’aggettivo “tecnologica”, qui siamo ancora in una dimensione mista tra geoeconomia e geopolitica. Il punto è quello di integrare maggiormente i sistemi informatici e tecnologici europei per assicurare la sicurezza oltre che la proprietà e il controllo delle filiere produttive. Esemplare la questione dell’approvvigionamento dei microchip.

Questi due spunti non esauriscono ovviamente tutti i corni del dilemma perché se deve cambiare il modo di porsi della Ue nel mondo devono cambiare anche le istituzioni che a questo modo sovrintendono. Politica estera e di difesa comune in ultima analisi significano una geopolitica condivisa e un’analisi delle minacce esterne altrettanto condivisa, oltre che un corpo diplomatico e un esercito comuni.

Se esiste poi un ambito dove il sistema dei trattati ha dimostrato tutta la sua inadeguatezza a governare i processi di carattere internazionale ed extra UE questo è quello delle migrazioni. Invece che riconoscere in questi grandi spostamenti delle popolazioni un fenomeno epocale, frutto in misura preponderante dell’instabilità causata da guerre, terrorismo e disastri naturali, la UE ha inteso governare tale fenomeno con un approccio burocratico piuttosto che strategico. Di qui l’ideazione e la vigenza tutt’ora della Convenzione di Dublino del 1990 che vincola al paese di primo approdo tutte le procedure di richiesta di asilo, ma che si è dimostrata totalmente inadeguata nella gestione di flussi di migrazione di massa e loro redistribuzione sul territorio europeo.

Esiste pertanto una questione di solidarietà della UE verso le emergenze del mondo ma anche una questione di solidarietà interna tra paesi UE. Diverso il caso dei profughi della guerra in Ucraina dove l’Unione ha mostrato una generalizzata solidarietà e nessuna frizione anche in presenza di carichi di accoglienza diversi tra paesi.

Laddove le migrazioni sono figlie della destabilizzazione, come ad esempio in Africa, sarebbe importante un ruolo di mediazione e di prevenzione della politica estera comunitaria. Il caso di scuola è la missione in Libano che dal 2006 ha evitato che il Paese mediorientale venisse completamente risucchiato dall’instabilità della regione. 

Si sente quindi sempre più l’esigenza di un soggetto europeo capace di fornire il proprio contributo alla sicurezza globale non solo contrastando il fenomeno terrorista ma anche con iniziative di nation capacity building. In questa prospettiva appare urgente una messa a punto della strategia UE Africa ancora troppo debole nel rendere efficace il ruolo dell’Europa in questo continente soprattutto se paragonato ad altri importanti attori come la Cina, la Russia e la Turchia.

Ultimo punto riguarda l’incompleto processo di adesione all’Unione europea. La decisione di riconoscere lo status di paese candidato a Ucraina e Moldova a seguito dell’invasione russa, ha reso ancora più anacronistico il ritardo con cui la UE tratta la questione dell’adesione dei Balcani Occidentali. Non è un mistero come l’instabilità dei Balcani rappresenti di per sé una minaccia di lungo periodo alla stabilità e alla sicurezza europee.