Donne pace e sicurezza. Il futuro incerto di un percorso chiave per una pace duratura e inclusiva in Birmania
L’approvazione della storica Risoluzione 1325, adottata all’unanimità dal Consiglio di Sicurezza ONU il 31. 10.2000, integrata da altre 9 risoluzioni altrettanto fondamentali[1], è stata frutto del lungo lavoro di centinaia di organizzazioni di donne che nel mondo, per anni, si sono battute per un cambio di passo e per l’adozione di una prospettiva di genere nell’ambito delle operazioni di pace e sicurezza; per la definizione di misure che promuovessero la partecipazione delle donne nella prevenzione dei conflitti, nella loro soluzione e nel mantenimento della pace. Perché senza le donne la pace non può essere né giusta né equa.
Per la prima volta, si indicano le condizioni per l’inclusione delle donne in tutti gli ambiti e livelli decisionali dei meccanismi di prevenzione, gestione e risoluzione dei conflitti, e nelle operazioni di peacekeeping. Si riconosce formalmente che le donne sono soggetti attivi fondamentali in tutte le azioni trasversali che attengono alla promozione della pace e della democrazia.
Ma dopo 25 anni, il quadro internazionale si è strutturalmente deteriorato.
Il gruppo Donne Pace e Sicurezza al G7 2025 tenutosi in Canada a novembre 2025, ha evidenziato come: “In tutto il mondo, il numero di conflitti armati sta aumentando e la maggior parte degli accordi di pace non dura nemmeno cinque anni. Nel 2023, il numero di donne uccise nei conflitti armati è raddoppiato e la violenza sessuale è aumentata del 50%”. In particolare, si evidenzia come un accordo di pace abbia il 35% di probabilità in più di durare almeno 15 anni, quando le donne sono coinvolte in modo significativo.
Dal 2010, circa 676 milioni di donne nel mondo sono state esposte a conflitti, con un aumento del 74%. Nel biennio 2023-2024, secondo l’ONU, il numero di donne e bambini uccisi nei conflitti armati è stato circa quattro volte superiore a quello del biennio 2021-2022.
"Mentre guerre e conflitti raggiungono un picco storico, i progressi nella condizione delle donne si avvicinano al minimo storico", Ha affermato Haleema Hasan, autrice principale del Rapporto.
L’andamento delle guerre è mutato profondamente: non più guerre tra eserciti schierati, ma “Guerre tra la gente, dove la guerra tra eserciti è stata sostituita da conflitti asimmetrici in cui il campo di battaglia sono strade, case, villaggi dove vive la popolazione civile, come è avvenuto in Cecenia, in Jugoslavia, in Medio Oriente e nel Ruanda”[2] con l’utilizzo di tattiche e armi tecnologicamente estremamente avanzate. Questa nuova terribile modalità della guerra è testimoniata dai bombardamenti russi in Ucraina, che colpiscono civili, città, ospedali e scuole, e hanno prodotto la morte di oltre 10.500 civili.
Un quadro drammatico emerge dal Rapporto del Segretario Generale ONU al Consiglio di Sicurezza[3]: "In un contesto di conflitti armati e violenza a livelli record, i progressi compiuti nel corso di decenni stanno svanendo sotto i nostri occhi. I progressi generazionali nei diritti delle donne sono in bilico in tutto il mondo, e minano il potenziale trasformativo della leadership e dell'inclusione delle donne nel perseguimento della pace”.
Nonostante, come afferma uno studio del Parlamento Europeo[4] “gli accordi di pace raggiunti con la partecipazione attiva delle donne hanno maggiori probabilità di essere rispettati. Le società che pongono l'accento sul raggiungimento della parità di genere godono anche di una salute migliore, di una crescita economica più forte e di una maggiore sicurezza.”.
Nonostante un aumento sostanziale dell’uso di un linguaggio attento alle questioni di genere negli accordi di pace e del numero di donne, ed esperti di genere nel ruolo di negoziatrici, mediatrici o firmatari ufficiali, la partecipazione ufficiale delle donne è temporanea, il loro ruolo è più simbolico che sostanziale e la loro capacità di influenzare è direttamente ostacolata dalle norme culturali locali.
A giugno 2024, le donne erano l'8,6% del personale militare totale nelle operazioni di pace e solo il 9,6% dei negoziatori, il 13,7% dei mediatori e il 26,6% dei firmatari in oltre 50 processi di pace analizzati. A ottobre 2024, nessuno degli otto comandanti delle forze nelle operazioni di peacekeeping ONU era donna.
La UE si pone l'obiettivo di raggiungere il 40% di donne nelle sue proprie missioni civili PSDC. Gli obiettivi ONU mirano a una presenza femminile compresa tra il 47-53% nel personale civile, al 25% tra gli esperti militari e gli staff officers e al 15% nei contingenti militari, mentre l'OSCE si è posta l’obiettivo di raggiungere una quota del 45–55% di personale femminile nelle sue operazioni sul campo entro il 2026
Il WPS Index mostra che i paesi in cui la condizione delle donne è migliore sono anche più pacifici, prosperi e resilienti, anche di fronte ai cambiamenti climatici e agli shock economici.
Le donne impegnate nella costruzione della pace in tutto il mondo sanno che anche nel mezzo dei conflitti e delle atrocità più gravi, è possibile adottare misure per costruire la pace, proteggere i civili, prevenire l'escalation, sostenere la ripresa e promuovere la stabilità a lungo termine. La comunità internazionale deve ascoltarle.
Ma tra i 25 paesi colpiti da conflitti con dati disponibili, solo 7 paesi (28%) dispongono di sistemi di stanziamento e monitoraggio delle risorse per l'uguaglianza di genere e l'emancipazione femminile[5].
Il Piano ONU per l’Accelerazione dell'Uguaglianza di Genere, lanciato nel 2024, prevede che il 15% del budget venga allocato entro il 2026 per l'uguaglianza di genere e raccomanda che tutti i nuovi fondi fiduciari multi-partner fissino un obiettivo del 40% per la programmazione e il coordinamento delle azioni volte all'uguaglianza di genere.[6]
Ma come sottolinea UN Women: “il sostegno strutturale e finanziario alle donne impegnate nella costruzione della pace – e gli aiuti salvavita per le donne e le ragazze intrappolate nei conflitti – rimangono tristemente inadeguati. Al contrario, i conflitti e le spese militari sono in aumento, così come il numero di donne uccise, violentate e sfollate a causa della guerra” [7]
Tutti i governi del G7 hanno adottato piani d'azione nazionali su donne, pace e sicurezza (WPS) e il GEAC invita ad applicare tali piani nella risposta ai conflitti e alla violenza. Ma tra il dire e il fare c’è di mezzo la politica e il taglio delle risorse finanziarie.
Nel 2024, la spesa per il peacebuilding e il mantenimento della pace è stata di 47,2 miliardi di dollari, solo lo 0,52% della spesa militare totale in termini di PPP. Ciò rappresenta un calo in termini reali del 26% rispetto ai 64 miliardi di dollari del 2008.
Dei 113 Piani d’Azione Nazionali per la pace e la sicurezza delle donne, adottati fino a giugno 2025, solo il 55% ha incluso impegni espliciti sulla partecipazione delle donne ai processi di pace e il 42% ha un impegno specifico a sostenere le donne mediatrici.
In occasione dei 25 anni dalla approvazione della Risoluzione 1325, il gruppo di lavoro Donne Pace e sicurezza ha scritto una lettera aperta al Rappresentante Permanente ONU, in cui evidenzia un allarmante arretramento dei diritti e dell’autonomia delle donne; la messa in discussione persino del termine Gender; La crescita del militarismo, l’erosione del rispetto delle norme internazionali, un taglio drastico dei fondi che in molte situazioni ha portato alla chiusura delle organizzazioni di donne o alla sospensione di alcuni servizi.
Il linguaggio relativo a WPS è stato un punto chiave di conflitto durante i negoziati sulla risoluzione 2779, che ha rinnovato il mandato della Missione ONU in Sud Sudan (UNMISS).
Alcuni riferimenti precedentemente concordati, sono stati sostituiti con altri meno incisivi. Gli USA hanno proposto modifiche e cancellazioni su una vasta gamma di questioni, tra cui i riferimenti a Donne Pace e Sicurezza e, solo grazie all'opposizione da parte di alcuni paesi[8], gli USA hanno accettato la maggior parte di tali riferimenti.
Sulla stessa lunghezza d’onda anche la Russia si oppone a qualsiasi riferimento a linguaggi legati a Donne Pace e Sicurezza. Ciò nonostante, molte sono le reti di donne che lavorano su tali temi ai livelli regionali e nazionali, come la Global Alliance of Regional Women Mediator Networks [9].
Il caso Birmania
Un caso emblematico riguarda la Birmania. Come nella maggior parte dei paesi colpiti da conflitti, il ruolo delle donne nella costruzione della pace sconta il peso di una cultura patriarcale dominante, che considera la guerra come una "questione maschile" e usa le donne come un'arma di guerra.
Nel corso di questi ultimi 70 anni, il paese è stato attraversato da numerosi e costanti conflitti interetnici.
Le donne degli Stati etnici non sono restate in silenzio e sono fiorite una serie di organizzazioni di donne. [10]
La Shan Human Rights Foundation (SHRF) nel 2002, ha pubblicato "License to Rape", in cui si evidenzia come gli stupri, crimini di guerra e contro l'umanità sono utilizzati come arma di guerra in una più ampia strategia di contro-insurrezione da parte dell'esercito birmano.
Nel 1999 un gruppo di 12 organizzazioni di donne ha formato la Women's League of Burma, che ha raccolto e denunciato i crimini della giunta militare e ha promosso la partecipazione delle donne alla politica. In quegli anni, milioni di persone erano state costrette a fuggire e a sopravvivere nella giungla, o nei campi per sfollati interni sia in Birmania che in Thailandia, Bangladesh, Malesia.
Dal 2012, all’inizio della transizione verso la democrazia (fino al colpo di Stato del 2021) sono cresciute enormemente le organizzazioni della società civile ed in particolare delle donne.
Tra queste la Women Peace Network che vede la partecipazione di 30 organizzazioni di donne, avvocatesse, leader delle comunità, attiviste per la pace, organizzazioni di donne dei vari gruppi etnici ed in particolare donne Rakhine. Le pressioni per cambiare l'approccio negoziale e per includere una prospettiva di genere nelle questioni politiche nasceva dall’assenza delle donne dai processi di pace e dai gruppi negoziali. Erano solo osservatrici o facilitatrici. Il primo Peace Team Nazionale, composto da 11 membri, aveva sole 2 donne, che erano componenti del Parlamento nazionale, una Kachin (Daw Dwe Bu) e una Chin (Daw Mi Yin Chan).
Prima del colpo di Stato del 2021, nel corso della fase di transizione alla democrazia, si sono tenuti negoziati per la pace tra le forze etniche armate, il governo semicivile e i militari, che vedevano un forte ruolo dei militari. È stato quindi molto arduo ottenere non solo la partecipazione delle donne ai negoziati, ma anche un diverso paradigma negoziale. Nel quadro dei negoziati che hanno portato nel 2016 alla firma dell’Accordo di cessate il fuoco (National Ceasfire Agreement) solo il 6% dei negoziatori erano donne. Importanti organizzazioni hanno concentrato le loro attività sulla priorità della pace: WIN Peace, fondata nel 2013 da un gruppo di reti di donne etniche impegnate a far sentire la voce delle donne sul tema della violenza sessuale nelle aree colpite da conflitti, così come nella promozione della partecipazione strategica e della leadership femminile nella governance della pace e della sicurezza. WON, (Women Organization Network), GEN (Gender Equality Network con 130 organizzazioni), WLB (Women’s League of Burma), Gender and Development Institute, Shalom e altre, hanno compreso la necessità di unire forze e strategie per costruire una rete di advocacy politica dedicata a garantire la partecipazione delle donne al processo di pace, e alla necessità di includere le questioni di genere nei loro risultati. Tuttavia, come affermato dall'AGIPP[11], il National Ceasefire Agreement non includeva alcun riferimento agli obblighi della Birmania ai sensi del diritto internazionale umanitario e dei diritti umani, né alle Risoluzioni di sicurezza delle Nazioni Unite che comprendono il quadro politico "Donne, pace e sicurezza" (WPS). L'NCA non ha specificamente rispettato gli obblighi della Birmania in materia di CEDAW e i suoi meccanismi di attuazione escludevano già le donne, non disponevano di una definizione adeguata di violenza di genere e di insicurezza, né di meccanismi alle responsabilità. Come affermato dal sito web dell'AGIPP, "non tenendo conto della diversità di esperienze tra uomini e donne in materia di conflitti violenti e insicurezza, nonché dei loro bisogni e contributi alla costruzione di società pacifiche, la sostenibilità del processo di pace è messa a rischio considerevole". Grazie anche a queste pressioni, la Conferenza di Pace dell'Unione,[12] voluta dalla leader Aung San Suu Kyi, ha visto la partecipazione di rappresentanti di tutte le Organizzazioni etniche armate e di quelle della società civile. In quel quadro fu firmato un accordo che fissava una quota di genere del 30% a ogni livello del dialogo politico. Quota ostacolata dai militari che sostenevano l’impossibilità di superare i problemi alla partecipazione delle donne. Ma quando nel 2015 le Organizzazioni Etniche Armate inclusero due donne senior[13] nella delegazione, la visibilità delle donne nel processo di pace cambiò significativamente[14]. Ciò nonostante, sotto il governo della NLD, la rappresentanza formale delle donne nei processi di pace è rimasta al di sotto del 30%. Le varie fasi della Conferenza di Panglong hanno visto crescere la partecipazione delle donne dal 13% nel 2015 al 22% nel luglio 2018 e scendere di nuovo al 17% nell’agosto del 2020, nonostante che le parti si fossero poste l’obiettivo del 30%. Un’indagine sull'ampliamento della partecipazione delle donne al processo di pace aveva individuato una serie di raccomandazioni, tra cui[15]:
- Lo sviluppo nelle organizzazioni etniche armate, di reti di donne e un coordinamento regolare per colmare il divario e una strategia specifica nell'intero processo di pace;
- L’elaborazione di una politica di genere, con meccanismi specifici o azioni affermative, promuovendone l'adozione da parte dei partiti, delle istituzioni che si occupano di pace e degli organismi elettorali;
- Strumenti di accesso e diffusione di informazioni relative alla pace nelle lingue locali e la loro diffusione attraverso i media locali;
- Lo sviluppo di ulteriori meccanismi, incluso il coordinamento interpartitico, con l’obiettivo di ampliare la partecipazione delle donne sviluppando strumenti inclusivi per far giungere ai tavoli negoziali le preoccupazioni e le raccomandazioni di chi è escluso dal processo di pace formale, garantendo così la loro inclusione.
Oggi dopo il colpo di Stato del 2021, la Birmania è il secondo Paese per conflitto al mondo dopo quello israelo/palestinese e il secondo per utilizzo di droni dopo l’Ucraina.
Dal giorno dopo il colpo di stato, le donne birmane di ogni età e censo si sono mobilitate e hanno guidato la cosiddetta “Rivoluzione di Primavera”, nel Movimento di Disobbedienza Civile, (CDM) e nelle organizzazioni della resistenza armata e delle Forze di Difesa Popolare (People Defence Forces). Hanno documentato crimini di guerra, sviluppato programmi di scuole, cliniche clandestine, coordinato reti di resistenza e sono la spina dorsale della sopravvivenza, l'architettura della resistenza e della costruzione di un paese democratico e federale.
La minaccia di violenze sessuali e di genere sono l'ombra oscura che segue le donne, in tutto il Myanmar. Centinaia di migliaia di giovani donne lavorano nelle zone industriali, spesso per aziende europee, dove vigono la legge marziale, posti di blocco militari, condizioni di schiavitù. Le donne lavorano per orari lunghissimi e con ritmi elevatissimi, subiscono le minacce dei militari, violenze, stupri e molestie sessuali diffuse e sono spesso costrette a dormire sul posto di lavoro.
Le contadine sono vittime dei militari, dei bombardamenti diffusi dei villaggi, di condizioni di lavoro e di vita pesantissime. La tratta di donne, soprattutto nelle regioni di confine è drammaticamente aumentata, così come le violenze domestiche e il sesso forzato nel matrimonio. Moltissime segnalazioni denunciano:
- stupri anche di gruppo, di donne incinte e ragazze adolescenti.
- confessioni, da parte di soldati arrestati, di violenze sulle donne di fronte ai loro padri, mariti e altri familiari.
- in molti casi violenze da parte dei militari sotto l'effetto di alcol o droghe.
- cadaveri delle vittime trovati con oggetti inseriti nei loro genitali.
- Percosse fisiche e minacce, violenza sessuale e perquisizioni corporali e intrusive;
- detenzione disumana, torture, sovraffollamento, mancanza di privacy, scarso accesso ai servizi igienici;
- Assenza di assistenza sanitaria, anche riproduttiva, pre e post-natale e assenza di prodotti per il ciclo mestruale.
Come sottolineato da Wai Wai Nu, direttrice esecutiva di Women Peace Network: "l'impunità in Myanmar è contagiosa: incoraggia i responsabili e dimostra agli altri che sono liberi di brutalizzare i gruppi che ritengono inferiori.”[16] La giunta, fortemente dipendente da Cina e Russia per la fornitura di armi, aerei, elicotteri e droni, in difficoltà per l’elevato numero di diserzioni, bombarda villaggi, ospedali, scuole, con l’obiettivo di terrorizzare i civili e costringerli alla resa.
Se sotto il precedente regime militare birmano, l'organizzazione e la cultura estremamente scioviniste, autoritarie e patriarcali, basate sulla superiorità maschile, avevano relegato le donne ai margini della società, punendo chi voleva opporsi usando l’arma degli stupri, violenze e lavori forzati, dopo il nuovo colpo di stato militare le donne si sono ribellate. Non solo le donne con un livello culturale più elevato, ma anche semplici lavoratrici, infermiere, insegnanti, contadine e donne dei villaggi. Donne in generale di tutti gli strati sociali. Le loro capacità stanno portando tattiche innovative alla lotta e stanno permettendo loro di guadagnare un nuovo ruolo di leadership, come concordato da tutti gli altri leader dell'opposizione politica, sindacale e sociale.
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[1] 1820 (2008) - sulla violenza sessuale come tattica di guerra e minaccia alla sicurezza internazionale.
1888 (2009) – con la richiesta di nomina di un Rappresentante speciale del Segretario generale per la violenza sessuale nei conflitti.
1889 (2009) - sulla partecipazione delle donne nei processi di pace post-conflitto e nella ricostruzione.
1960 (2010) - Istituisce meccanismi di monitoraggio e segnalazione sulla violenza sessuale legata ai conflitti (c.d. "monitoring, analysis and reporting arrangements - MARA").
2106 (2013) – per il rafforzamento dell'attuazione delle risoluzioni precedenti, sottolineando la prevenzione e la responsabilità.
2122 (2013) - sull'importanza della partecipazione delle donne a tutti i livelli decisionali, in particolare nei negoziati di pace.
2242 (2015) – per una migliore integrazione dell'agenda WPS in tutte le attività dell'ONU, inclusa la lotta al terrorismo e all'estremismo violento.
2467 (2019) - sul sostegno alle sopravvissute alla violenza sessuale nei conflitti, con un approccio centrato sulle vittime.
2493 (2019) - sull'importanza dell'attuazione di tutte le risoluzioni WPS e incoraggia finanziamenti adeguati per l'agenda.
[2] Rupert Smith “L’arte della guerra nel mondo contemporaneo"
[3]S/2024/671 UN Security Council Women and peace and security. Report of the Secretary-General 24 Settembre 2024
[4] Women in peace building: why and how to increase their role. PE. 5.3.2025
[5] Indicatore 5.c.1 SDG Global database
[6] Nel 2023, il Fondo aveva approvato 202,5 milioni di dollari a sostegno di iniziative di peacebuilding in 36 paesi, di cui il 47,3% (95,8 milioni di dollari) è stato allocato per il sostegno all'uguaglianza di genere.
[7] Facts and figures: Women, Peace and Security 20.10.2025 UN Women
[8] Danimarca, Francia, Grecia, Panama, Repubblica di Corea (ROK), Slovenia e Regno Unito
[9] Nordic Women Mediators (NWM), African Network of Women in Conflict Prevention and Peace, Mediation (FemWise-Africa), Mediterranean Women Mediators Network (MWMN), Women Mediators across the Commonwealth (WMC),Arab Women Mediators Network (AWMN) Southeast Asian Network of Women Peace Negotiators and Mediators (SEANWPNM).
[10] 1993: Karenni National Women’s Organization; 1995 la Burmese Women’s Union e altre organizzazioni di donne etniche, come la Shan Women's Action Network (SWAN).
[11] Alliance for Gender Inclusion in the Peace Process: the National Ceasefire Agreement
[12] nota come Conferenza di Panglong del XXI secolo 31 agosto - 3 settembre 2016
[13] Naw Zipporah Sein dell'Unione Nazionale Karen e tra le fondatrici della Women League of Burma e Daw Mra Raza Linn dell'Esercito di Liberazione dell'Arakan.
[15] Broadening Participation of Women of Ethnic Political Parties in the Peace Process Needs and Recommendations March 2019. Women’s League of Burma, The Carter Center, UK Aid.
[16] Wai Wai Nu: dibattito Women Peace and Security al Consiglio di Sicurezza ONU. 24.10.2024