Alle origini della Risoluzione 1325 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite

Il 31 ottobre 2000 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite approvò la Risoluzione 1325 su “Donne, Pace e Sicurezza”, un documento fondamentale che riconobbe il contributo decisivo delle donne nella prevenzione dei conflitti e nella costruzione della pace. Essa segnò un punto di svolta nel diritto internazionale e nella diplomazia globale perché introdusse un cambiamento di paradigma nel modo di concepire la sicurezza internazionale. Molto è stato scritto sui tratti salienti, sui contenuti della Risoluzione e soprattutto sulle iniziative attivate nei paesi i cui governi si sono impegnati nella sua concreta applicazione. Poca attenzione invece è stata dedicata agli eventi e alle dinamiche che portarono il Consiglio di Sicurezza ad approvarla. Certamente essa “non fu concessa dall’alto”, non fu soltanto il prodotto della buona volontà e sensibilità dei componenti il Consiglio di Sicurezza ma fu il risultato di un lungo processo di maturazione di idee e pratiche prodotte nelle società di diversi paesi.  

Ritengo fondamentale non stancarsi mai di ribadire e sottolineare un concetto chiave su cui Noberto Bobbio lavorò molto e cioè quello della “storicità dei diritti”. Tutti i diritti che si sono affermati nel corso degli ultimi due secoli, dai diritti civili e politici, ai diritti economici e sociali, ai diritti di uomini e donne, non sono stati “concessi” dall’alto, ma conquistati dal “basso” grazie alla dura lotta degli attori storici, di volta in volta coinvolti per cercare di affermarli. La storicità dei diritti suggerisce anche il fatto che, una volta conquistati, tali diritti non sono conquistati per sempre, possono subire involuzioni o essere cancellati. Per questo vanno custoditi, coltivati, ampliati, consolidati dagli attori sociali con una vigilanza e impegno quasi quotidiano[1].

In questa sede farò dunque riferimento, sinteticamente, ad alcune delle dinamiche ed eventi che furono all’origine della Risoluzione 1325. Va innanzitutto ricordato l’emergere della seconda ondata del movimento femminista che, tra la fine degli anni Sessanta e gli inizi degli anni Settanta del secolo scorso, soprattutto nei paesi del cosiddetto “sud del mondo”, influenzò e, in molti casi, diede vita a una pluralità di ONG e di progetti di sviluppo che puntavano all’empowerment delle donne. Qui ricorderò le esperienze maturate in America Latina, in modo particolare farò riferimento al ruolo che le donne giocarono sia durante le dittature militari e i conflitti armati interni della seconda metà del Novecento, sia durante i processi di transizione politica.

In secondo luogo analizzerò brevemente i dibattiti e le dinamiche che si produssero durante le quattro Conferenze mondiali sulle Donne organizzate dalle Nazioni Unite, da quella di Città del Messico del 1975 a quella di Pechino del 1995. Esse rappresentano il contesto ideale all’interno del quale, a mio modesto avviso, vanno letti e interpretati i contenuti della Risoluzione 1325.

I Femminismi e le ONG latinoamericane

Gli ultimi quarant’anni del Novecento latinoamericano furono segnati da colpi di stato militari e conflitti armati di durata e intensità diverse che registrarono un’agghiacciante contabilità di detenzioni, torture, sparizioni forzate e morti denunciata dagli organismi internazionali e dall’opinione pubblica mondiale. A partire, grossomodo, dagli inizi degli anni Ottanta, si avviarono in alcuni paesi, in forma graduale, processi di transizione politica le cui peculiarità rimandavano sia al lungo periodo della storia dei paesi interessati, sia alle specifiche dinamiche che li originarono. Per i nuovi governi democratici il problema di come “amministrare” il lascito delle violazioni dei Diritti umani perpetrate dai regimi immediatamente precedenti presentò aspetti alquanto problematici. Infatti, istituzioni, gruppi e personalità politiche responsabili degli atti criminali continuarono a occupare posti di rilievo sullo scenario pubblico e a gestire, anche in transizione, considerabili fette di potere, in una “sorprendente” continuità con il passato. Gli spazi per il ricorso alla giustizia penale e alla condanna dei responsabili delle violazioni dei Diritti umani risultava dunque difficilmente praticabile, per non dire impossibile.

I principi e le pratiche della cosiddetta “Restorative Justice” (giustizia riparativa) che cominciavano a prendere forma a partire dai primi anni Ottanta, sembrarono rappresentare una risposta ai problemi appena accennati. Le società in transizione affrontarono dunque le eredità di un passato repressivo declinando tali principi e valori in modi diversi e spesso combinati: amnistie, istituzioni di Commissioni della verità e riconciliazione, riparazioni finanziarie alle vittime, costruzione di monumenti, luoghi della memoria, proclamazione di anniversari commemorativi[2].

È molto importante ricordare il ruolo determinante giocato dalle organizzazioni delle donne e delle femministe in America Latina sia durante le dittature militari e i conflitti armati interni, sia durante i processi di transizione politica riconoscendo le iniziative di resistenza, di costruzione della memoria, della pace e del dialogo che esse svilupparono e che favorirono, con diverse modalità e a diversi livelli, un’ampia e diffusa partecipazione.  Va ricordato infatti che la seconda ondata del femminismo nacque in America Latina contemporaneamente al movimento per i diritti umani la cui leadership fu quasi tutta femminile e ai nuovi movimenti sociali di resistenza in un quadro in cui l’autoritarismo, la durissima repressione politica e la violenza generalizzata evidenziavano gli aspetti più brutali di un sistema patriarcale che aveva spazzato via, per tutti, tutti i diritti conquistati in precedenza[3].

Le iniziative delle associazioni delle madri dei desaparecidos furono il cuore dei movimenti per i diritti umani. Le “Madri di Piazza di Maggio”, rappresentarono, in Argentina, un esempio chiaro di come ruoli squisitamente femminili potevano acquisire un nuovo significato politico e sociale. Fu la maternità e, più in generale, la «natura femminile», che permise e giustificò il loro ingresso in politica, che conferì loro totale autonomia rispetto ai partiti e a gruppi politici clandestini. In nome della funzione materna e utilizzando la sostanziale sottovalutazione che le giunte militari attribuivano all’universo femminile, attivarono iniziative inedite, definirono strategie d’intervento e si sentirono protagoniste e portatrici di grande autorità morale nello sfidare i poteri autoritari e repressivi[4].

Quando si avviarono nei diversi paesi le transizioni politiche, tutto il patrimonio accumulato dalle donne nel periodo precedente con le loro pratiche di resistenza, di confronto, dialogo, condivisione e la loro determinazione a partecipare ai processi di democratizzazione da protagoniste, arricchì le dinamiche sociali dando ad esse forma politica e permise la costruzione di una pluralità di iniziative di giustizia riparativa.

Le esperienze latinoamericane che valorizzarono la voce delle donne come soggetti attivi e non solo come vittime mostrarono che, quando gestita con sensibilità di genere, la giustizia riparativa poteva restituire alle donne la possibilità di parlare, di essere credute e di contribuire alla costruzione di soluzioni condivise. Tali esperienze giocarono un ruolo cruciale nel portare all’attenzione della Commissione sulla condizione femminile (Commission on the Status of Women, CSW) delle Nazioni Unite nuovi temi e problemi da indagare per cercare di individuare soluzioni possibili.

Le Conferenze mondiali delle Donne

Nel 1972 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, in occasione del 25° anniversario della prima sessione dei lavori della CSW, accolse la proposta della Commissione di proclamare il 1975 Anno Internazionale della Donna e di indire una Conferenza sulla condizione femminile. Dal 19 giugno al 22 luglio 1975 ebbe dunque luogo a Città del Messico la prima Conferenza mondiale delle Donne promossa dalle Nazioni Unite. Ai temi inizialmente proposti dalla CSW, ovvero uguaglianza e sviluppo, l’Assemblea decise di aggiungere anche la pace. L’incontro vide per la prima volta la presenza ufficiale delle donne in rappresentanza dei 133 Stati che accolsero l’invito a partecipare. Contemporaneamente 6.000 rappresentanti di 80 tra ONG e organizzazioni della società civile presero parte ad un meeting parallelo svoltosi sempre a Città del Messico, la “Tribuna dell’Anno Internazionale della Donna”. Confronto, dialogo e scambio di buone pratiche furono i cardini di questo incontro, arricchiti dalla grande diversità culturale delle partecipanti.  La partecipazione delle ONG alla Tribuna rappresentò un elemento di assoluta novità, dando voce a molte istanze maturate “dal basso” e l’alta partecipazione femminile agli eventi organizzati durante la Conferenza testimoniò un cambio di approccio a proposito del ruolo delle donne che, da oggetti passivi di misure di carattere protettivo, diventarono soggetti attivi capaci di definire i loro bisogni e gli strumenti necessari per soddisfarli.

I risultati del dibattito sull’uguaglianza di uomini e donne e sul loro contributo allo sviluppo e alla pace furono raccolti nella cosiddetta “Dichiarazione di Città del Messico” e nel “Programma di Azione Mondiale”. Venne infine proclamato il “Decennio Internazionale delle Donne” con l’obiettivo di sviluppare, negli anni successivi, gli impegni assunti durante l’Anno Internazionale. Parità, sviluppo, pace divennero i tre concetti chiave su cui basare le iniziative successive. Maturò la decisione di fissare per il 1980 un’altra Conferenza con l’obiettivo di verificare lo stato di attuazione del Programma[5].

Inizialmente prevista a Teheran, a causa dell’instabilità politica dovuta alla rivoluzione iraniana, la seconda Conferenza Mondiale venne spostata a Copenhagen. Essa ebbe luogo tra il 14 e il 30 luglio 1980 e vide la partecipazione delle rappresentanti di 145 Stati e di circa 8000 rappresentanti di ONG provenienti da 187 Paesi. Nel corso della Conferenza venne discussa ampiamente la Convenzione per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione contro la donna (CEDAW), elaborata dalla CSW e approvata dall’Assemblea Generale il 19 dicembre 1979. La CEDAW costituì il primo strumento internazionale legalmente vincolante incentrato sul concetto di discriminazione. I contenuti e le conclusioni della Conferenza e le linee guida per la loro attuazione vennero inclusi nel Programma d’Azione Mondiale di Copenhagen[6].

L’incontro organizzato a conclusione del Decennio Internazionale per la Donna si svolse a Nairobi dal 15 al 26 luglio 1985. Alla Conferenza parteciparono 1900 delegate di 157 Stati, mentre 14.000 rappresentanti di ONG provenienti da 150 paesi, nell’ambito della “Tribuna” parallela alla Conferenza, presero parte a un grandissimo numero di attività, seminari e gruppi di lavoro e resero visibile il consolidamento di un movimento femminista internazionale, finalmente più forte e coeso. A ciò contribuì anche l’intenso lavoro da parte di varie agenzie ONU e di altre organizzazioni nel raccogliere, confrontare e diffondere dati ed esperienze sulla condizione della donna nel mondo. La Conferenza individuò alcune aree critiche che richiedevano l’impegno urgente della comunità internazionale quali povertà, apartheid, conflitti armati, violenza familiare ed emarginazione. L’azione iniziata a Città del Messico non poteva quindi considerarsi conclusa con la Conferenza di Nairobi. Venne adottato un documento intitolato “Nairobi Forward-looking Strategies to the Year 2000 (NFLS)” al fine di realizzare entro l’anno 2000 gli obiettivi posti all’inizio del Decennio Internazionale[7].

La quarta e ultima Conferenza mondiale delle donne ebbe luogo a Pechino tra il 4 e il 15 settembre 1995. Alla Conferenza parteciparono 5.307 delegate di 189 paesi. Contemporaneamente allo svolgimento della Conferenza si tenne a Huairou il Forum delle ONG che vide la partecipazione di ben 31.000 rappresentanti di più di 2.000 organizzazioni di 200 diversi paesi. Nella Dichiarazione finale venne espresso l’impegno dei governi per «far progredire gli obiettivi di uguaglianza, sviluppo e pace per tutte le donne, in qualsiasi luogo e nell’interesse dell’intera umanità», ascoltando “la voce delle donne di tutto il mondo”, nel rispetto delle tante diversità presenti.

Sia la Conferenza che il Forum di Huairou rappresentarono uno spartiacque nella storia dei diritti di genere.  Di fondamentale importanza fu la “Piattaforma d’azione”, nella quale vennero individuate dodici aree critiche per la promozione dei diritti delle donne e vennero elaborate una serie di linee guida. Tale Piattaforma può essere considerata il testo politico più rilevante e tuttora più consultato dalle donne di tutto il mondo. È a partire da Pechino che le femministe di tutto il mondo cominciarono a rivendicare il diritto di «guardare il mondo con occhi di donna» e ad affermare che «i diritti delle donne sono diritti umani e i diritti umani sono i diritti delle donne». Nel corso di questa Conferenza vennero inoltre elaborati due concetti diventati poi fondamentali nei dibattiti sulle questioni di genere, ossia “empowerment” e “gender mainstreaming”. Empowerment si riferisce alla rimozione di tutti gli ostacoli ad una piena partecipazione delle donne alla vita sociale, culturale, economica e politica di un paese mentre il concetto di gender mainstreaming, proposto durante la Conferenza di Nairobi ma ulteriormente elaborato a Pechino, indica l’adozione di un approccio che consenta, a chi di dovere, di comprendere meglio le cause delle disparità tra donne e uomini e di identificare le strategie più adatte a combatterle[8].

Successivamente, la necessità di dare piena attuazione agli obiettivi fissati a Pechino venne espressa nel corso della 23° sessione speciale dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite svoltasi tra il 5 e il 9 giugno 2000 e che ebbe come titolo “Donne 2000. Uguaglianza di genere, sviluppo e pace per il XXI secolo”. Le delegazioni dei governi, accanto ai significativi progressi, riconobbero il permanere di ostacoli considerevoli e l’emergere di nuove sfide. Vennero pertanto adottati una dichiarazione politica e un accordo su ulteriori azioni e iniziative per rendere possibile l’attuazione della Dichiarazione e la Piattaforma d’azione di Pechino[9]. Si arrivò così’ all’ottobre 2000 e all’ approvazione della Risoluzione 1325.

Conclusioni

Se si ignora il lungo processo di gestazione, risultano difficilmente comprensibili sia i contenuti della Risoluzione 1325, sia la rilevanza del suo impatto politico e culturale. Essa ha cambiato il linguaggio della sicurezza internazionale introducendo la dimensione di genere come elemento chiave per la costruzione della pace intesa non soltanto come “assenza di guerra”, ma come costruzione di giustizia, partecipazione e uguaglianza. Ha aperto la strada a numerosi Piani d’Azione Nazionali -tra cui quello italiano- e a un più ampio dibattito sulla sicurezza, basata non soltanto sulla difesa militare, ma sul rispetto dei diritti umani, dell’uguaglianza e della partecipazione democratica.

Tuttavia, a venticinque anni dalla sua approvazione, l’attuazione della risoluzione resta ancora una sfida aperta. In molti scenari di guerra contemporanei, come in Ucraina, Sudan o Gaza, le donne continuano a subire violenze sistematiche e ad essere escluse dai negoziati di pace. Spesso le misure previste restano sulla carta, prive di risorse adeguate, di volontà politica o di una reale trasformazione culturale, di un reale monitoraggio internazionale.

In conclusione la Risoluzione 1325 non è solo un documento normativo, ma una visione etica e politica del mondo. La sfida, oggi, è continuare a trasformare le sue parole in realtà concrete attraverso una rinnovata mobilitazione per continuare a difendere i diritti e le capacità delle donne di essere costruttrici di pace.

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[1] Noberto Bobbio, L’età dei diritti, Torino, Einaudi, 1990.

[2] Il concetto di Restorative justice nacque tra gli anni ’70 e ’80 nei paesi anglosassoni, (in particolare in Canada e Nuova Zelanda) spesso ispirandosi sia a pratiche tradizionali di mediazione delle comunità indigene sia a quelle di alcune comunità cristiane. Tale concetto indica un insieme di pratiche che mettono al centro la persona e non la pena: invece di limitarsi a infliggere una punizione, puntano a ricucire le ferite del reato attraverso il dialogo, la responsabilità, la riconciliazione e la riparazione del danno. Cfr. Gerry Johnstone, Daniel Van Ness (ed.),  The Handbook of Restorative Justice, Milton Park (Abingdon), Routledge, 2006.

[3] Hugo Fruling (a cura di), Derechos humanos y democracia: la contribución de las organizaciones no gubernamentales, Santiago de Chile, Instituto interamericanos de derechos humanos, 1991; Virginia Vargas, Feminismos en América Latina. Su aporte a la política y a la democracia, Lima, Universidad Mayor de San Marco-Ediciones Flora Tristán, 2008.

[4]  Maria Rosaria Stabili, Il movimento delle madri in America latina, in Stefania Bartoloni (a cura di), A volto scoperto. Donne e diritti umani, Roma, Manifesto libri, 2002, pp.133-154.

[5] Report of the World Conference of the International Women’s Year, UN Document. Mexico City, 19 June – 2 July 1975.   

[6] World Conference of the United Nations Decade for Women: Equality, Development and Peace, Copenhagen, 14-30 July 1980.

[7] World Conference to Review and Appraise the Achievements of the United Nations Decade for Women: Equality, Development and Peace, Nairobi, 15-26 June 1985. 

[8] World Conference on Women: Action for Equality, Development and Peace, Beijing, 4-15 Sept. 1995.  https://docs.un.org/en/A/CONF.177/20/Rev.1

[9] Women 2000: gender equality, development and peace for the 21st century