Rafforzare le istituzioni nella prospettiva dell’adesione
La vittoria elettorale (seppure risicata) del premier uscente Zoran Zaev alle elezioni del 15 luglio 2020 in Macedonia del Nord e la sua riconferma alla guida del governo hanno garantito quel minimo di continuità istituzionale che mantiene in vita il processo di avvicinamento di Skopje all’Unione europea. È un dato positivo all’interno di un quadro globale nel quale si ha difficoltà ad individuare l’iniziativa o l’evento capaci di rilanciare il progetto europeo nei Balcani occidentali.
Eppure proprio la Macedonia del Nord, quando era ancora la “ex Repubblica Iugoslava di Macedonia”, ci ha offerto due vividi esempi della fragilità delle istituzioni nei paesi della regione. Il primo è ovviamente lo scandalo delle intercettazioni telefoniche illegali nei confronti di centinaia di migliaia di cittadini, che ha portato nel 2016 alle dimissioni del governo Gruevski. Il secondo, la condanna a sette anni di carcere per abuso d’ufficio di Katica Janeva, ex capo della Procura Speciale istituita proprio per indagare su tale scandalo e per combattere la corruzione dilagante.
Se questo succede in Macedonia del Nord, episodi simili sono assai frequenti in tutti i paesi dei Balcani occidentali: quegli stessi paesi ai quali è stato preannunciato fin dal lontano vertice di Salonicco del 2003 che “diverranno parte integrante dell'Ue”.
Alla Commissione, al Consiglio, al Parlamento europeo, ma anche nelle Cancellerie degli Stati membri e nei governi dei paesi candidati c’è la consapevolezza che senza profonde riforme istituzionali l’obiettivo di nuove adesioni rimarrà collocato in un futuro imprecisato.
Fin dagli anni ’90 del secolo scorso, quando si preparava l’allargamento ai paesi dell’Europa centrale ed orientale, si è spesso citato Jean Monnet (“Niente è possibile senza gli uomini, niente dura senza le istituzioni.”) per ribadire l’esigenza che chi ambisce all’adesione debba avere solide basi istituzionali. Per aiutare i paesi candidati nel loro sforzo riformista, furono allora definiti tre specifici strumenti d’intervento vocati al cosiddetto “rafforzamento delle istituzioni” o institution building: TAIEX, Twinning e SIGMA.
L’azione di tali tre strumenti si colloca all’interno delle attività di assistenza tecnica offerta dall’UE ai paesi dell’allargamento (ma anche a quelli della politica di vicinato), caratterizzandosi per l’uso quasi esclusivo di funzionari pubblici quali fornitori dell’assistenza. In altri termini, mentre l’assistenza tecnica classica vede il coinvolgimento di consulenti privati, quella fornita tramite TAIEX, Twinning e (seppure più limitatamente) SIGMA mobilita quali esperti addetti del settore pubblico degli Stati membri. Dato che destinatari dell’assistenza sono le pubbliche amministrazioni dei paesi beneficiari, il modello d’intervento è quello tipico della collaborazione tra pari (peer-to-peer).
L’attività di TAIEX si concentra principalmente sull’adeguamento delle legislazioni nazionali al c.d. acquis dell’Ue, coprendo gli aspetti relativi all’approssimazione dei testi normativi, nonché alla loro applicazione ed osservanza. Caratterizzato da grande flessibilità operativa, TAIEX fornisce assistenza tecnica di corta durata, organizzando in tempi rapidi seminari e incontri di lavoro, oppure brevi trasferte di esperti per la condivisione diretta di esperienze e buone pratiche. Normalmente l’intervento avviene su richiesta del beneficiario, che si rivolge direttamente al Servizio della Commissione che gestisce il programma (DG NEAR – C3).
I Twinning o gemellaggi istituzionali sono progetti di assistenza di medio-lunga durata (da 6 a 24 mesi), anch’essi destinati ad assistere i paesi beneficiari nel processo di adeguamento normativo e amministrativo all’acquis. Vista la durata e il numero di esperti coinvolti (a volte decine), un progetto Twinning può innescare ed accompagnare trasformazioni significative delle modalità operative presso l’istituzione beneficiaria. I progetti da realizzare sono decisi di comune accordo dalla Commissione e dal paese beneficiario, mentre l’esecuzione è affidata ad uno o più Stati membri, che a tal fine mettono a disposizione propri funzionari. Tutti i costi sono coperti dall’UE. La Commissione definisce le regole di funzionamento dei gemellaggi e sovrintende alla loro corretta esecuzione.
SIGMA è un programma dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), finanziato dall’Unione europea ed inteso a incentivare la riforma della pubblica amministrazione e della governance. Un po’ come TAIEX, fornisce assistenza tecnica a breve termine, mobilitando sia esperti dell’OCSE, sia funzionari degli Stati membri. SIGMA è complementare agli interventi di TAIEX e Twinning, concentrandosi specificamente sul sostegno alla definizione di strategie e programmi di riforma.
Attualmente, nel caso di TAIEX e Twinning il coordinamento e la supervisione delle attività sono competenza di una stessa Unità della Commissione (DG NEAR – C3), mentre nel caso di SIGMA essi sono affidati ad un’Unità distinta (DG NEAR – A3), inserita in una diversa Direzione.
Nonostante esistano procedure più o meno formalizzate di consultazione e scambio di informazioni, la ripartizione di responsabilità tra Servizi diversi non può che essere disfunzionale. La situazione potrebbe peggiorare dopo l’adozione del quadro finanziario pluriennale 2021-2027, nel cui contesto è stata presentata la proposta della Commissione che prevede di unificare gli attuali strumenti per il vicinato (ENI) e la cooperazione allo sviluppo (DCI). È verosimile infatti che la creazione dello Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (cfr. COM(2018) 460 final) incoraggi lo scorporo dall’attuale DG NEAR delle attività relative alla politica di vicinato, aumentando le possibili discrasie nella gestione dei programmi comuni a quest’ultima e alla politica di allargamento (che si immagina rimarrebbe competenza di una nuova Direzione generale od altro Servizio ad hoc).
TAIEX, Twinning e SIGMA sono nati come strumenti di assistenza pre-adesione, anche se il loro successo ha poi indotto la Commissione a servirsene pure nell’attuazione di altre politiche (nel caso di TAIEX addirittura per la cooperazione amministrativa tra Stati membri). Occorre tuttavia sottolineare come – paradossalmente – l’adattabilità di questi strumenti a contesti diversi sia frutto di una flessibilità operativa che emana da principi irrinunciabili: ancoraggio all’acquis, assistenza peer-to-peer tra pubbliche amministrazioni, coinvolgimento dei beneficiari nell’individuazione dei progetti da attuare.
Se dal nuovo assetto normativo suggerito dalla proposta della Commissione deriverà effettivamente una riorganizzazione dei Servizi responsabili della politica per l'allargamento da un lato e di quella per il vicinato e la cooperazione allo sviluppo dall’altro, il rischio sarà forte che anche la gestione di TAIEX, Twinning e SIGMA venga separata. Si tratterebbe di uno sviluppo pericoloso in quanto provocherebbe quasi inevitabilmente l’adozione di modalità operative differenti a seconda della zona geografica d’intervento, causando confusione e disorientamento soprattutto nelle amministrazioni degli Stati membri, senza il cui completo coinvolgimento i tre strumenti non potrebbero funzionare.
Per salvaguardare l’essenza di TAIEX, Twinning e SIGMA nella loro forma attuale (che riscuote unanime approvazione tra gli Stati membri e i paesi beneficiari), sarebbe opportuno accorpare la loro gestione in capo ad un’Agenzia, posta sotto la supervisione congiunta di tutte le Direzioni generali che di questi strumenti si avvalgono. Un’Institution Building Agency potrebbe ben presto diventare il braccio operativo dell’UE che, fornendo assistenza tecnica basata sulla collaborazione tra pubbliche amministrazioni, incentiverebbe il rafforzamento delle istituzioni dei paesi beneficiari, promovendo un soft power europeo basato sull’acquis.
Poiché nel caso dei paesi che aspirano ad aderire all’UE l’allineamento integrale della normativa nazionale all’acquis è l’unica opzione contemplata, saranno essi i destinatari della parte più consistente delle attività dell’Agenzia. Sarebbe logico quindi modellare quest’ultima come una “agenzia decentrata”, collocandone la sede in prossimità dei Balcani.
L’Agenzia, quale organismo dotato di personalità giuridica e di autonomia amministrativa e finanziaria, potrebbe utilmente concludere accordi di collaborazione con enti ed organizzazioni attivi nei Balcani occidentali quali ad esempio l’Iniziativa Centro-europea (CEI), ma soprattutto ReSPA, la Scuola Regionale per la Pubblica Amministrazione, ente di diritto internazionale con sede a Danilovgrad in Montenegro, le cui attività sono finanziate dall’Unione europea.
Sarebbe questa la strada maestra per creare sinergie ed evitare doppioni nella fornitura di assistenza tecnica per il rafforzamento delle istituzioni dei paesi candidati, coordinando gli sforzi e massimizzando l’impatto delle varie forme d’intervento. A titolo d’esempio, si potrebbe immaginare una concentrazione delle attività seminariali multi-paese in capo a ReSPA, mentre gli interventi nei singoli paesi sarebbero presi in carico da TAIEX. Analogamente, le strutture di Danilovgrad potrebbero fungere da base locale per incontri tra consiglieri residenti responsabili di progetti Twinning in corso di esecuzione nella regione, offrendo opportunità di incontro per scambi di informazioni ed esperienze.
Per l’Italia, i Balcani occidentali rivestono rilievo prioritario sul piano geopolitico e della sicurezza, nonché dal punto di vista economico. Tra tutti gli Stati membri è probabilmente proprio l’Italia ad avere maggiore interesse ad una completa e rapida integrazione dei sei paesi della regione nell’Unione europea. Un’iniziativa italiana volta a portare alla creazione di un’agenzia europea per l’Institution Building si giustificherebbe quindi pienamente e l’Italia potrebbe rivendicare l’ubicazione del nuovo ente sul suo territorio.
In particolare, fin da subito potrebbe essere avanzata l’ipotesi di localizzare l’Agenzia a Trieste, città geograficamente insediata sulla costa orientale dell’Adriatico, che è stata per decenni il punto di riferimento e la porta dell'Occidente per i cittadini della ex Iugoslavia e che ancora oggi intrattiene rapporti privilegiati con i paesi dei Balcani occidentali.